고려 이전의 수군제도는 명확치 않습니다. 역사서에 그 제도가 명확히 서술된 것은 물론 없고 일부 수군의 존재를 추정할 수 있는 기사 정도가 있습니다. 제도라고 할 만한 수준의 수군은 역시 고려 이후입니다.

거슬러 올라가자면 우선 눈여겨 볼 것이 고려 태조 왕건의 집안이 해상무역을 하던 지방 호족세력이었다는 점입니다. 왕건의 선조는 "누천금(累千金)"의 재화를 가졌다는 표현에서 보여지듯 상당한 부를 축적한 지방 호족인 듯 합니다. 그런데 그 부의 원천이 통일신라 후기 호족들의 일반적인 치부방법인 대농장 경영을 통해서도 이룩한 것이지만, 한편으로는 활발한 해상무역을 통해서도 이룩한 것으로 보여집니다.

태조 이전의 고려 왕실 세계를 설명하는 김관의의 『편년통록』에는 몇가지 흥미로운 기사가 실려 있습니다. 이중 설화적 요소를 제거하고 사실적 관계만 보면, 정화(貞和)왕후로 추존되는 진의(辰義)의 남편이 당 숙종(肅宗)입니다. 물론 실제 당 숙종일리는 없지만, 고귀한 신분이거나 그 출신이 해외세력임을 암시합니다. 숙종과 진의 사이에서 나온 작제건(作帝建)은 부친를 찾으러 당으로 가다가, 한 섬에서 내려 서해용왕을 위해 여우를 활로 쏘아 죽이고 용왕의 딸과 결혼하며 칠보(七寶)를 얻어 옵니다. 그 때 개부, 정주, 염주, 배주 4개주와 강화, 교동, 하음 3개현 사람들이 영안궁을 지어주고 그를 환대하였다고 합니다.

이것은 설화적 요소를 제거하고 봤을 때, 이미 왕건 집안에서는 해상무역을 통한 교류가 활발했고 더불어 상당한 부를 축적했으며, 그 세력권은 송악을 중심으로 한 예성강, 한강하류 지역에 걸치는 대호족 세력으로 성장했음을 보여줍니다.

그러한 가문에서 성장했기에, 당연히 해상무역을 보호해줄 무력수단, 즉 수군도 어느정도 보유했다고 생각되지만 자세히는 알 수 없습니다. 다만, 왕건 가문이 궁예에게 귀부하였을 당시의 활약이 참고가 됩니다. 왕건은 육전에서도 뛰어난 활약을 보였지만, 또 하나의 활약은 수군을 통한 전공입니다.

903년에 왕건이 수군을 이끌고 금성(錦城)에 침입하여 평정하고 그 지역을 나주(羅州)로 삼아 군사를 두고 돌아옵니다. 이후에도 계속된 후백제와 태봉간의 전쟁에서 수전은 중요한 역할을 하게 되고, 그때마다 출전하는 장군은 왕건입니다. 특히 나주의 영속적인 지배권을 두고 후배젝와 계속된 전투에서 궁예는 왕건의 수군 장수로써 그 능력을 신뢰하여 시중 벼슬에서 물러나고 수군을 전담하게 합니다. 그래서 왕건은 궁예로부터 수군대장군, 수군장군 등의 직책을 하사받습니다. 물론 이 직책들이 정식 관직체계에 있었던 것은 아니며 행군(行軍)시 설정한 임시 군직체계임은 분명합니다.

궁예가 죽고 왕건이 집권하여 고려가 건국된 이후에도 이런 수군의 전투는 계속되며 그때마다 태조는 다른 장수들을 수군장군으로 임명하여 전투를 치루게 하는데, 이 역시 임시적인 관직이었다고 보여집니다.

후삼국이 통일되고 난 후, 관직체계 중에 하나인 도항사(都航司)입니다. 통일 직후 관직개편에서 918년(태조 1)에 한찬(韓粲) 벼슬에 있던 귀평(歸評)이 도항사령(都航司令)으로 임명되는 기사가 나옵니다. 그래서 이 도항사는 아무래도 태봉때부터 있었던 관청일 가능성이 높으며, 장관급에 해당하는 "령"이 책임자이고, 또한 서경에 분사(分司)가 있었던 점으로 미뤄보아 상당히 중요한 관서로 보입니다. 즉, 이 도항사가 고려 초기 수군을 담당하는 관서로 보입니다. 이 도항사의 관리로는 영 아래로 경(卿) 1명, 대사(大舍) 1명, 사(史) 1명이 있었습니다.

하지만, 또 다른 기사는 도항사가 수군을 담당했는지 의심을 들게 합니다. 명종 8년에 서경유수관(西京留守官)을 개정하면서, 도항사를 공조(工曹)에 소속시켰다는 점입니다. 병조가 아닌 공조에 소속시켰다는 점은, 분명 도항사가 수군과는 거리가 있고, 단순 일반 선박과 관련된 업무를 맡은 관서임을 보여줍니다.


▶ 도부서(都部署)

고려시대 수군의 제도를 이해할 수 있는 유일한 관직체계는 아무래도 도부서일 것 같습니다. 원래 도부서란 중국에서 유래된 관직입니다. 보통 군지휘관을 의미하며 또한 광범위하게 쓰인 무관직입니다. 또한 그런 지휘관이 통솔하는 관청 자체를 도부서라고 부르기도 합니다.

고려에서 도부서는 특히 선병도부서(船兵都部署)를 의미합니다. 고려사의 기록 중에서는 선병을 빼고 도부서라고 약칭하는 경우가 종종있지만, 이것은 거의 선병도부서를 의미합니다.

도부서는 양계(북계, 동계)지역과 동남해로 구분되어 운영하였습니다. 우선 동계 방면에는 현종때 진명도부서(鎭溟都部署 - 함경남도 원산), 원흥도부서(元興都部署 - 함경남도 정평)가 설치되어 이들은 주로 동해안을 약탈하던 동여진이나 왜구의 해적을 소탕하고 막는 임무를 띄었습니다.

북계 방면에는 통주도부서(通州都部署 - 평안북도 선천)와 압강도부서(鴨江都部署 - 지금의 압록강)가 설치되었는데, 이 지역은 특성상 해적이나 오랑캐의 노략질을 대비하기보단 요와의 관계에서 육군을 지원하는 임무였는듯 합니다.

도부서의 관직으로는 도부서사(都部署使, 6품), 도부서부사(都部署副使, 7품), 도부서판관(都部署判官)이 있었고, 도부서는 기본적으로 육군인 병마사의 지휘를 받았습니다.

동남해도부서는 양광도, 전라도, 경상도등 서해와 남해의 연안을 관장하였습니다. 또한 동남해도부서는 양계지역의 도부서처럼 전투행위보다는 경비의 임무가 더 컸고, 방물의 진공이나 조운과 수로의 보호, 사신 응대 따위의 비전투적 임무도 겸임했습니다.
동남해도부서의 품계는 5품으로 양계지역보다 높았으며, 안찰사나 안렴사처럼 지방행정(죄수처결)의 임무도 맡았습니다.

도부서(都府署)는 충선왕 때 도진사(都津司)의 소속 기관이 됩니다. 도진사는 어량(魚梁)이나 천택(川澤)을 관장하는 기구인데, 이 관청의 소속 기관이 되었다는 것은 이미 전투능력을 상실했거나, 그럴 필요가 없어졌다는 것입니다. 도부서는 공식적으로 공양왕때 사수서(司水署 이후 司水寺)로 개칭되면서 사라지지만, 실질적으로는 윤관이 여진정벌을 한 뒤 여진과의 관계가 안정화 된 뒤 동해안을 약탈하던 여진세력이 사라졌기에, 그 소임이 사라져 유명무실한 조직이 되어 버린 듯 합니다.

도부서의 후신인 사수서, 혹 사수시(司水寺)는 고려사 기록에 의하면 병선군(兵船軍)을 장악 관할합니다.
이 사수시에는 정 3품의 판사, 종 3품의 영(令), 종 4품의 부령, 종 6품의 승(丞), 종 7품의 주부(注簿)가 있었습니다. 이전의 도부서 조직보다는 상당한 고위관청이 되었고, 직책도 올라갔는데 이것은 고려말 왜구와의 잦은 전투를 겪으면서 전문적인 수군을 양성해야 하는 시대적 요쳥에 부응한 것으로 보입니다.